Al een tijd lang zit Nederland vol smart te wachten op een wet die alles rondom de leefomgeving gemakkelijker moet maken. Ons geduld werd hierbij al meermaals op de proef gesteld, want deze wet is tot nu toe al vijf keer uitgesteld. Als het aan minister de Jonge van het ministerie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening ligt, is het 1 januari 2023 zo ver. De Omgevingswet zal haar intrede doen. In dit artikel leggen we een aantal dingen over deze nieuwe wet uit. Ten eerste, waarom eigenlijk een Omgevingswet? Daarnaast zal ook wat terminologie aan bod komen. Ook zal de werkwijze van de Omgevingswet worden toegelicht. Tot slot zal er een link worden gelegd tussen burgerparticipatie en deze nieuwe wet.
Waarom een Omgevingswet?
Om deze vraag te beantwoorden moeten we beginnen bij het begin. In artikel 21 van de Grondwet staat: “De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.” Hieruit zijn inmiddels meerdere wetten voortgevloeid. Een aantal voorbeelden van deze wetten zijn:
• Wet bodembescherming
• Flora- en faunawet
• Wet natuurbescherming
• Waterwet.
Door al deze wetten zijn er heel veel verschillende regels en maatregelen om aan te voldoen. Zoveel zelfs, dat het als geheel onoverzichtelijk is geworden.
Het is aan de Omgevingswet om aan deze chaos een eind te maken. Meer specifiek heeft de Omgevingswet vier verbeteringen ten opzichte van de huidige wet.
• Het eerste doel van deze nieuwe wet is om meer inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak te creëren.
• Het tweede doel is een samenhangende benadering van de leefomgeving in zowel beleid als in besluitvorming en regelgeving.
• Als derde moet de Omgevingswet ruimte bieden voor maatwerk. De bestuurlijke afwegingsruimte moet dus worden vergroot.
• Als vierde is het doel besluitvorming van projecten in de fysieke leefomgeving in de Omgevingswet sneller en beter te laten zijn.
In cijfers uitgedrukt betekenen deze doelen het volgende. De voorgaande wetten, oftewel ons huidige recht, bestaat uit 26 wetten met ruim 4700 artikelen. Ook zijn er 120 Algemene Maatregelen van Bestuur met ook 120 Ministeriële regelen. De Omgevingswet vormt slechts één wet met daarin 349 artikelen, vier Algemene Maatregelen van Bestuur en circa tien Ministeriële regelingen.
Kortom, de Omgevingswet is één wet die alle wetten en regels vereenvoudigt en bundelt op het gebied van de leefomgeving. De Omgevingswet betreft de fysieke leefomgeving, maar ook activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Wat deze begrippen precies inhouden, zal verder worden toegelicht.
De terminologie van de Omgevingswet
Voordat je aan de slag kunt gaan, is het noodzakelijk een aantal begrippen vanuit de Omgevingswet te verduidelijken.
Fysieke leefomgeving
Een eerste begrip is de fysieke leefomgeving. Deze fysieke leefomgeving staat centraal in de Omgevingswet. In Artikel 1.2 van de Omgevingswet staat dat bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht landschappen, natuur, cultureel erfgoed en wereldwerfgoed onder fysieke leefomgeving vallen.
In artikel 1.2 staat verder wat activiteiten zijn die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Het gaat om: “Het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan, het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt, het nalaten van activiteiten.” Dus elke activiteit die iets aan een fysieke leefomgeving kan veranderen.
Initiatiefnemer en bevoegd gezag
Een volgend begrip dat van belang is, is de initiatiefnemer. Een initiatiefnemer is iemand onder wiens verantwoordelijkheid een werk of activiteit waarvoor gedoogplicht is opgelegd, tot stand wordt gebracht of wordt opgeruimd. Gedoogplicht is opgedragen in de wet of kan worden opgedragen door een minister. Een ander begrip dat soms wordt verward met de term initiatiefnemer, is bevoegd gezag. Het bevoegd gezag is het bestuursorgaan dat bevoegd is om rondom een bepaalde zaak besluiten te nemen. De initiatiefnemer kan in sommige gevallen hetzelfde orgaan zijn als het bevoegde gezag. Een voorbeeld hiervan is wanneer de gemeente Leiden een nieuwe speeltuin wil aanleggen. In dit geval is zowel de initiatiefnemer als het bevoegd gezag de gemeente Leiden. De initiatiefnemer hoeft echter niet hetzelfde te zijn als het bevoegd gezag. Een voorbeeld hiervan is een ondernemer die woningen wilt bouwen op een oud bedrijventerrein. De ondernemer is hier de initiatiefnemer en de gemeente vormt het bevoegd gezag. De gemeente is namelijk het bestuursorgaan dat omgevingsvergunningen kan verlenen.
Belanghebbende
Een laatste begrip voordat we aan de slag kunnen gaan met de Omgevingswet is de belanghebbende. Een belanghebbende is iemand die rechtstreeks de feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit. Als zogenoemde ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken, kan iemand niet als belanghebbende worden beschouwd. Voorbeelden van belanghebbenden zijn burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, bestuurders van overheden en professionals van maatschappelijke organisaties.
Werkwijze: aan de slag met de Omgevingswet
Het Rijk heeft de werkwijze van de Omgevingswet opgesplitst in drie puzzelstukken. Om verwarring te voorkomen, houdt dit artikel dezelfde puzzelstukken aan.
Puzzelstuk één: Digitaal stelsel Omgevingswet
Het digitaal stelstel Omgevingswet (DSO) heeft drie doelen.
• Het eerste doel is het ondersteunen van het bevoegd gezag bij het uitvoeren van hun processen. Om dit doel te bereiken zal het DSO beschikken over omgevingsdocumenten, standaarden en een stelselcatalogus. Het DSO deelt deze informatie, maar moet voorkomen dat er een informatie overload ontstaat door slechts alleen de noodzakelijke informatie te delen.
• Ten tweede biedt het DSO één loket voor burgers en bedrijven. Het DSO biedt digitale ondersteuning voor hun activiteiten, zoals het aanvragen van een vergunning.
• Ten derde is het aan het DSO om een integraal inzicht te bieden in wat wel kan en wat niet kan binnen de fysieke leefomgeving.
Puzzelstuk twee: De wet
Om de reductie van 26 wetten naar één wet te kunnen faciliteren, roept de Omgevingswet zes kerninstrumenten in het leven. Deze zes kerninstrumenten zijn: de omgevingsvisie, programma’s, decentrale regels, algemene rijksregels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Hieronder zullen deze zes instrumenten verder worden toegelicht.
De omgevingsvisie
De omgevingsvisie heeft een strategisch en integraal karakter en kan worden geplaatst op een lange termijn horizon. Het Rijk, de provincie en de gemeente stellen elk één omgevingsvisie vast voor hun hele grondgebied. Logischerwijs volgt de omgevingsvisie van het Rijk de basis voor de omgevingsvisie van de provincie. Voor gemeenten is het echter niet verplicht om een omgevingsvisie op te stellen. Zij kunnen ook voldoen door slechts invulling te geven aan het programma.
Het programma
In programma’s formuleren het Rijk, de provincie, het waterschap en de gemeente beleid en maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Voorbeelden van maatregelen zijn beleidsregels, financiële instrumenten, maar ook communicatie of de uitvoering van projecten zijn een middel om doelstellingen uit een programma te bereiken. Ook is er de mogelijkheid dat meerdere overheden gezamenlijk een programma opstellen om doelen te behalen. Verder is een programma zelfbindend.
Overheden kunnen zelf kiezen hoe ze programma’s inzetten. Zo kunnen ze de omgevingsvisie globaal houden en het beleid meer gedetailleerd uitwerken in het programma. Ook kan ervoor gekozen worden om de omgevingsvisie meer te specificeren en zo minder de focus te leggen op het programma. Er geldt echter wel dat wanneer een overheid niet voldoet aan een omgevingswaarde in een omgevingsvisie, er een programmaplicht is. In het programma moet dan worden gespecificeerd hoe deze omgevingswaarde alsnog wordt behaald. In tegenstelling tot de omgevingsvisie, is het programma meer uitvoeringsgericht. Ook focust het programma zich op de kortere termijn in vergelijking met de omgevingsvisie.
Decentrale regels
Het uitgangspunt van de decentrale regels is dat elke decentrale overheid één gebiedsdekkende regeling heeft voor alle regels over de leefomgeving. Bij verschillende soorten regels kan worden gedacht aan activiteiten van burgers en bedrijven. Ook kaders om vergunningen te toetsen en het aanwijzen van een functie aan specifieke gebieden. Binnen deze decentrale regels is het aan de gemeente om een gemeentelijk omgevingsplan te schrijven, schrijft de provincie een provinciale omgevingsverordening en is het de taak van het waterschap om een waterschapsverordening te schrijven.
Algemene rijksregels
De algemene rijksregels vormen nationale regels voor de bescherming van de leefomgeving. Door deze regels op te stellen wordt voorkomen dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen aan de overheid. Deze algemene rijksregels bestaan uit normen van de leefomgeving, die ook wel omgevingswaarden worden genoemd. Verder zijn procedurele regels ook een onderdeel. Deze staan opgesteld in de Omgevingswet zelf, maar ook in het Omgevingsbesluit. Verder zijn er algemene rijksregels die de taken en bevoegdheden voor (decentrale) overheden betreffen.
De omgevingsvergunning
De omgevingsvergunning toetst van tevoren of een bepaald initiatief mag. Denk hierbij aan de ondernemer die woningen wil bouwen op een oud bedrijventerrein. Het doel is om de toetsing zo eenvoudig mogelijk te maken. Het DSO is een sleutel tot deze eenvoudigheid. Zo moeten initiatiefnemers via één aanvraag bij één loket (het DSO) duidelijkheid krijgen voor alle activiteiten die zij willen uitvoeren. De toetsing houdt rekening met de algemeen geldende regels die hiervoor zijn behandeld.
Het projectbesluit
Het projectbesluit is een instrument waarvan waterschappen, provincies en het Rijk gebruik maken bij het mogelijk maken van vaak complexe projecten. Deze projecten dienen een publiek belang. Een project in deze context kan het bouwen van een bouwwerk of de totstandkoming van een werk zijn. Ook vallen andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, inclusief de winning van delfstoffen, onder een project. Zo moet een waterschap een projectbesluit vaststellen voor bijvoorbeeld de aanleg van een primaire waterkering die niet in het beheer is van het Rijk. Een voorbeeld voor een provincie is dat zij een projectbesluit moet vaststellen voor de aanleg van een productie-installatie voor de opwekking van duurzame elektriciteit door windenergie. Het Rijk moet projectbesluiten vastleggen wat betreft activiteiten rondom wegen, spoorwegen, vaarwegen, hoogspanningsnetten etc.
Samenhang kerninstrumenten
Zoals wellicht wel te voorspellen was, hangen deze kerninstrumenten met elkaar samen. Om niet al te veel in detail te treden, zal er een kort voorbeeld worden behandeld. We keren terug naar het voorbeeld van de ondernemer die woningen wilt bouwen op een oud bedrijventerrein. In het omgevingsplan van de gemeente staat hoe hoog de bouwhoogte mag zijn op dit terrein. De ondernemer neemt hier geen genoegen mee en wil hoger bouwen dan de maximale bouwhoogte. Daarvoor zal de ondernemer een omgevingsvergunning moeten aanvragen. Een omgevingsvergunning kan namelijk worden verleend bij het afwijken van een bepaling in het omgevingsplan.
Puzzelstuk drie: Anders werken
De Omgevingswet krijgt vier veranderopgaven mee. Zo moet er binnen de Omgevingswet meer/anders integraal werken, met/ander gebiedsgericht werken, meer/anders regionaal samenwerken en meer/anders samenwerken met de samenleving. Bij deze laatste veranderopgave gaat er een lampje branden. Samenwerken met de samenleving kan worden gezien als participatie.
Participatie in de Omgevingswet
De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie. Deze wet zegt over participatie: “Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden […] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.” Wel biedt de Omgevingswet ruimte voor maatwerk. Er wordt namelijk niet voorgeschreven welke vorm participatie moet hebben. De initiatiefnemer en het bevoegd gezag zijn hier vrij in. Het is echter wel zo dat er gevolgen dreigen bij ‘onvoldoende’ participatie. Hiermee wordt bedoeld dat het bevoegd gezag of de initiatiefnemer het participatietraject niet goed heeft ingericht waardoor sommige belangen onderbelicht zijn gebleven. Belanghebbenden kunnen in dit geval bezwaar indienen of in beroep gaan.
De Omgevingswet lijkt zowel ruimte te bieden voor top-down als bottom-up participatie. Met top-down participatie worden overheidsinitiatieven bedoeld. Het bevoegd gezag en de initiatiefnemer, welke in dit geval hetzelfde bestuursorgaan zijn, is verantwoordelijk voor het initiëren en faciliteren van participatie. Denk hierbij aan het voorbeeld van de speeltuin in Leiden, zoals hierboven benoemd. Onder bottom-up participatie vallen de maatschappelijke initiatieven, oftewel burgerinitiatieven. Het blijft echter aan het bevoegd gezag om te bepalen hoe om te gaan met burgerinitiatieven en hoeveel ruimte deze initiatieven mogen krijgen. De verwachting is dat deze relatie tussen burgers met een plan en de betrokken overheid die bijvoorbeeld een vergunning kan verlenen een spanningsveld kan vormen binnen de Omgevingswet. Op dit moment zijn er dan ook al meerdere succes- en faalverhalen over maatschappelijke initiatieven. Hieronder zullen twee verhalen worden toegelicht.
Voorbeeld 1
In de gemeente Boxtel stond een stuk grond te koop met de bestemming landbouw. Buurtbewoners besloten een stichting op te zetten om zo fondsen aan te kunnen schrijven om de financiering van het stuk grond te kunnen bekostigen. Met enige flexibiliteit van decentrale overheden is het de buurtbewoners gelukt om dit stuk grond aan te kopen om zo het groen te behouden in hun omgeving. Het motto van deze bewoners was: “In de natuur moet je investeren.”
Voorbeeld 2
Een burger tekende in de gemeente Oosterhout een onderhoudsovereenkomst om een groenvak in eigen beheer te nemen. Deze burger kreeg echter het idee om bloemen en planten neer te zetten om zo bijen aan te trekken. De burger vroeg toestemming aan de gemeente, maar moest hier erg lang op wachten. Uiteindelijk keurde de gemeente het plan ook nog eens niet goed, omdat de gemeente bang was dat andere omwonenden de bloemenmengsels onkruid zouden vinden. Dit heeft het plezier in het initiatief van deze burger doen verpesten.
Om de participatie binnen de Omgevingswet te stroomlijnen zijn er regels voor participatie per kerninstrument opgenomen. Verder heeft de overheid een overzicht opgesteld met daarin de behoefte naar participatie per fase.
Regels voor participatie per kerninstrument
Er wordt dan geen participatievorm vastgelegd in de Omgevingswet, toch gelden er bepaalde regels voor ieder kerninstrument. Voor de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan van de gemeente, de omgevingsverordening van de provincie en de waterschapsverordening geldt er een motiveringsplicht. Deze motiveringsplicht houdt in dat het bevoegd gezag bij het besluit aangeeft hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn. Verder geven gemeenten, provincies en waterschappen ook aan op welke wijze invulling is gegeven aan het eigen participatiebeleid. In deze gevallen is het bevoegd gezag dus verantwoordelijk voor het naleven van de participatieregels, zoals wordt aangegeven in het Omgevingsbesluit.
Uitzonderingen
Misschien is het u opgevallen dat het projectbesluit en de omgevingsvergunning niet in de vorige opsomming zijn genoemd. Deze instrumenten vormen namelijk een uitzondering. Bij het projectbesluit moet het bevoegd gezag uiterlijk bij de start van de verkenning van het besluit een ‘kennisgeving participatie’ publiceren. Hierin staat wie worden betrokken, wanneer en waarover. Ook gaat de kennisgeving in op de rol van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer en waar meer informatie beschikbaar komt. Bij de verkenning mag iedereen mogelijke oplossingen aandragen voor de beschreven opgave. Verder geldt bij het projectbesluit een motiveringsplicht voor zowel de voorkeursbeslissing als voor het besluit zelf. Het bevoegd gezag moet hierbij aangeven hoe belanghebbenden zijn betrokken wat de resultaten zijn van de verkenning. Bij een projectbesluit is het bevoegd gezag dus verantwoordelijk voor het naleven van de participatieregels. Wanneer het bevoegd gezag niet de initiatiefnemer is kan het participatietraject een gezamenlijke actie zijn. Het bevoegd gezag en de initiatiefnemer moeten dan samen de rolverdeling bepalen als het gaat om participatie. Dit staat beschreven in de Omgevingswet.
Wat ook staat beschreven in de Omgevingswet zijn de participatieregels voor de omgevingsvergunning. Het verschil met de andere instrumenten is dat bij de omgevingsvergunning de initiatiefnemer de verantwoordelijke is voor het naleven van de participatieregels. Hierbij geldt dat de initiatiefnemer moet aangeven of en zo ja hoe hij aan participatie heeft gedaan en wat de uitkomsten daarvan zijn. Het bevoegde gezag kan deze informatie meenemen bij het besluit over de vergunningverlening.
Participatie per fase
Als ondersteuning heeft de overheid een overzicht opgesteld dat als een soort tijdlijn kan worden beschouwd. Er zijn vier fases te onderscheiden, die elk raken aan andere kerninstrumenten, doelen en participatiebehoeften.
De eerste fase wordt ook wel ‘beeld bepalen’ genoemd. De omgevingsvisie en het programma staan in deze fase centraal. Het doel is om toekomstbeelden en perspectieven op te halen. Onder andere burgers, ondernemers en beleidsmedewerkers kunnen input leveren in deze fase. De participatie richt zich in deze fase met name op het bedenken van strategieën, het DNA van een gebied, scenario’s, situatieschetsen en dominante waarden.
De tweede fase wordt gekenmerkt door het maken van plannen en het verordenen. Wanneer het gaat om het maken van plannen staat het omgevingsplan centraal. Er wordt gezocht naar opvattingen en overtuigingen van vertegenwoordigers. Vertegenwoordigers kunnen groepen gebruikers zijn, maar ook natuur- en milieuorganisaties of mobiliteitsorganisaties. De participatie richt zich op het ophalen van argumenten, het toetsen van een concreet plan en het werken met stellingen en standpunten om zo tot een keuze te kunnen komen. Wanneer de focus ligt op het verordenen, staat de omgevingsverordening centraal. Het gaat hier om kennis en data van kennispartners zoals omgevingsdiensten, veiligheidsregio’s en kennisinstellingen. De participatie heeft als doel om grenzen helder te maken, risico’s in een gebied en voor specifieke groepen bloot te leggen en kosten en baten af te wegen.
De derde fase betreft het vergunnen en realiseren, oftewel de omgevingsvergunning en/of het projectbesluit komen hier aan de orde. In deze fase staan de belanghebbenden centraal. Het doel is om toetsings- en handhavingscriteria in balans te brengen. Daarom richt de participatie zich op de samenhang tussen uiteenlopende belangen en het toewerken naar acceptatie tussen de verschillende belangen.
Tot slot gaat de vierde fase in op het ophalen van gebruikerservaringen, het meten of monitoren van impact en het evalueren van het proces. Hierbij zijn bewoners, eerder betrokkenen en dataverzamelaars bronnen die kunnen dienen voor de evaluatie. Participatie in deze fase heeft met name betrekking tot het inzicht in de gewenste impact, maar ook om de vraag of alles voor elkaar is gekregen. Hebben we voor elkaar gekregen wat we wilden?
Tot slot
De Omgevingswet is één wet die alle wetten en regels vereenvoudigt en bundelt op het gebied van de leefomgeving. In dit artikel is ingegaan op de reden waarom er een Omgevingswet wordt ingevoerd, hoe de Omgevingswet te werk gaat aan de hand van drie puzzelstukken: het digitaal stelsel Omgevingswet, de wet zelf en anders werken. Binnen de wet worden zes kerninstrumenten geïntroduceerd. Binnen ‘anders werken’ speelt participatie een rol. Ondanks dat de participatievorm wordt vrijgelaten, zijn er wel participatieregels per kerninstrument. Verder heeft de overheid een tijdspad opgesteld waarin wordt aangegeven welke kerninstrumenten, doelen, betrokkenen en participatiebehoeften er zijn per fase.